浅析失信被执行人名单制度

　　一、失信被执行人名单制度的背景

　　改革开放以来，诚信缺失一直是困扰我国社会经济发展与转型的突出问题。这一现象延伸到执行领域，表现为被执行人通过各种手段钻法律的空子，企图逃避执行。这些不诚信的行为不但加剧了“执行难”，损害了债权人的利益，也在很大程度上破坏人与人之间的信任，妨碍了健康的社会经济秩序的建立。

　　早在2004年，最高人民法院就提出要通过建立执行威慑机制来对不诚信的被执行人进行信用制裁。2007年修订的民事诉讼法初步确立了失信被执行人名单制度，为实践中公开失信被执行人信息提供了明确的法律依据。2008年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》对公布失信被执行人名单制度做了进一步的细化。2009年最高人民法院建立了全国法院被执行人信息查询平台。2010年最高人民法院与其他18个中央部门联合会签了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》。2011年中共中央、国务院《关于加强和创新社会管理的意见》中提出了建立健全社会诚信制度并制定社会信用管理法律法规的要求。2013年，最高人民法院发布的《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(以下简称《若干规定》)正式施行，由此标志着执行威慑机制上升为全国性的、具有操作性的制度规范。

　　二、什么是“失信被执行人名单”制度?

　　“失信被执行人名单” 通俗地称之为“失信者黑名单”，是指《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(2013年7月1日最高人民法院审判委员会第1582次会议通过) 第一条规定中的被执行人具有履行能力而不履行生效法律文书确定义务的六类人，人民法院应当将其纳入失信被执行人名单，依法对其进行信用惩戒：(一)以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的;(二)以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的;(三)违反财产报告制度的;(四)违反限制高消费令的;(五)被执行人无正当理由拒不履行执行和解协议的;(六)其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的。

　　此规定将于10月1日起正式施行，全国性的“失信者黑名单”制度即将建立，失信被执行人名单被人民法院向社会公布后，有关职能部门对列入“失信者黑名单”的被执行人从政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定、征信系统记录等方面进行全方位的限制，使其社会信誉度明显降低，在商业经营、社会生活等方面处处受限，最终敦促其主动履行。

　　三、建立“失信被执行人名单”制度的意义

　　长期以来，诚信缺失一直是困扰我国社会经济发展与转型的突出问题，从最初的“三角债”到后来的“执行难”，无不反映了“诚信守约”基本社会风尚的缺失，部分具有履行能力的债务人，以逃避、规避甚至暴力抗拒等手段拒不执行生效法律文书，但由于我国尚未建立起规范和健全的信用惩戒机制，大量失信行为不仅没有因此受到惩处，反而会经常因为能够逃避履行义务而得到好处。为解决上述问题，最高人民法院适时推出了“失信被执行人名单”制度，这对于建立健全惩戒制度，压缩恶意逃债者的生存空间，促使被执行人自觉履行义务，促进树立诚实守信、依法履约的良好社会风尚，推动社会信用体系建设具有重要意义。”

　　四、发布失信被执行人的程序

　　被执行人具有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务，并具有下列情形之一的，人民法院应当将其纳入失信被执行人名单，依法对其进行信用惩戒。

　　(一)以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的;

　　(二)以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的;

　　(三)违反财产报告制度的;

　　(四)违反限制高消费令的;

　　(五)被执行人无正当理由拒不履行执行和解协议的;

　　(六)其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的

　　可以对失信被执行人采取的行为：

　　一是禁止部分高消费行为，包括禁止乘坐飞机、列车软卧;

　　二是实施其他信用惩戒，包括限制在金融机构贷款或办理信用卡;

　　三是失信被执行人为自然人的，不得担任企业的法定代表人、董事、监事、高级管理人员等。

　　五、相关法律条文

　　《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》(2013年7月1日最高人民法院审判委员会第1582次会议通过)

　　第四条规定： 记载和公布的失信被执行人名单信息应当包括：

　　(一)作为被执行人的法人或者其他组织的名称、组织机构代码、法定代表人或者负责人姓名;

　　(二)作为被执行人的自然人的姓名、性别、年龄、身份证号码;

　　(三)生效法律文书确定的义务和被执行人的履行情况;

　　(四)被执行人失信行为的具体情形;

　　(五)执行依据的制作单位和文号、执行案号、立案时间、执行法院;

　　(六)人民法院认为应当记载和公布的不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的其他事项。

　　第五条规定： 各级人民法院应当将失信被执行人名单信息录入最高人民法院失信被执行人名单库，并通过该名单库统一向社会公布。

　　第六条规定： 人民法院应当将失信被执行人名单信息，向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人予以信用惩戒。

　　六、失信被执行人名单制度运行中存在的问题

　　“执行难”一直是困扰我国法院的老大难问题。它不仅损害债权人的利益，破坏人与人之间的信任，更严重危害了法律的权威。为此，各级法院在创新执行方式，转变执行理念的指引下，采取公开失信被执行人信息的执行手段。这种执行手段可以有效威慑和惩戒失信被执行人，促使其自觉履行法律义务，但同时失信被执行人名单制度运行中也存在一些问题，丞待完善。

　　(一)制度配套设计不完善

　　公开被执行人的失信信息这一行为有其存在的合法性,但这些信息与社会主体的相关权利尤其是商业秘密、个人隐私等关系密切。被执行人信息的公开必然会涉及其名誉、商誉的赔损和部分自由的限制。当前，数据化的个人隐私具有所有信息的共性，即易扩散性，一旦扩散传播后，往往难以制止。当一个人的隐私信息被公开或者与当事人可识别的联系起来后，完全可能借助互联网提供的海量储存空间得到保存和再利用，而且几乎没有保存时限。因此，信息化的个人隐私相较于实体存在的个人隐私，更可能被错误利用。在中国，身份证号码是可直接识别获取的信息中最容易获取的确定因素。姓名和相片在熟人群体中基本上可以构成“直接识别”。而失信惩戒制度在对全国失信被执行人名单的公开上作了简单的加工，即覆盖身份证号码上具体的生日月份日期。首先这个设计的用意值得肯定，可以体现最高人民法院在进行信息公开设计时仍然遵循保护个人合法权益的原则，力求“既能反映出存在失信行为的被执行人的确定性、惟一性，能对其产生足够震慑作用，又要注意避免泄露被执行人的隐私、商业秘密等”。但是在各地的具体实践中，信息公布到何种程度缺乏统一标准。在使用时若结合被执行人信息查询系统以及“全国公民身份信息系统”等系统的相互配合，找出某个陌生人确切的身份证号码并不是难事。这可能会导致个人隐私信息受到更严重的威胁。

　　(二)联动机制不畅

　　被执行人信息公开机制功能的有效发挥，还离不开法院与国家职能部门以及相关单位的密切配合和有力协助。执行联动机制主要包括协助执行与联合制裁两部分,协助执行涉及被执行人人身的查明以及被执行人财产的查询、控制、变现、转移等一系列问题。联合制裁是指法院依靠相关部门的配合,共同对被执行人进行制裁。然而,我国实践中的执行联动机制不畅,综合效能弱,难以使失信被执行人名单制度实现应用效能的最大化。一方面,我国民事诉讼法虽然有多个条文涉及协助执行,但缺乏总括性规定,拒不履行协助义务的法律责任也比较单一,导致实践中对协助执行单位的不作为、慢作为难究责任。另一方面，行政部门依靠失信平台，虽已初步建立惩戒制裁失信的制度规范，但范围甚小，且缺乏与法院的联动细化规定，致执行失信平台惩戒失信人的作用大打折扣。

　　(三)信息系统构建缓慢

　　社会信用体系是指国家通过征信机构全面记录个人、企业和其他组织的信用信息,并对失信者在融资、投资、任职、就业等方面予以相应限制,以督促市场主体遵纪守法、诚实守信的制度体系。健全的信用体系,是市场经济是否走向成熟的重要标志,是现代社会是否稳健发展的重要指标。现在我国已建立统一的被执行人失信信息系统,全面釆集失信被执行人在诉讼、执行程序中的信用信息,并通过执行公开的措施发挥其功效,取得了一定的成果。此外,法院在执行工作中还致力于构建失信被执行人的信息交流平台,将法院的失信被执行人信息系统与其他相关部门的信息系统相衔接,实现失信信息的共享,从而提升执行的实效。然而,此信息系统缺乏统一的同步信息平台,只是法院与相关部门之间各自构建的信息交流平台,而且尚处于失信信息的初步连接阶段,在一定程度上制约了失信信息的发布与共享效果。如在法院执行中，当被执行人履行完法律文书确定的义务后，法院经审查依法撤销公开的执行信息，而银行、工商等协执单位一般需一周左右才能撤销相关审查限制，易造成当事人无法及时进行融资信贷等，进而对法院工作产生不满。

　　(四)由于“失信”的判别标准相对模糊，实践操作中容易“异化”失信被执行人名单。

　　《若干规定》第一条规定了将被执行人纳入失信被执行人名单的条件，即有履行能力而不履行生效法律文书确定的义务，且具有“以伪造证据、暴力、威胁等方法妨碍、抗拒执行的;以虚假诉讼、虚假仲裁或者以隐匿、转移财产等方法规避执行的;违反财产报告制度的;违反限制高消费令的;无正当理由拒不履行执行和解协议的;其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的”等六种情形之一。据此，判定被执行人是否“失信”主要考虑两个条件，一是具有履行生效法律文书的能力;二是具有上述六种情形之一。判别被执行人是否具有履行能力，关键是要审查其财产的真实状况，衡量其实际履行债务的能力。由于现代社会财产关系复杂、财产形式多样、人员的流动性很强，判别被执行人的财产状况与履行能力并非易事。因此现行法既要求被执行人主动申报财产，也要求申请执行人提供财产线索，甚至有的地方法院还以“悬赏执行”的方式鼓励公民提供被执行人的财产信息，还要求其他主体协助执行，法院也穷尽各种方式来查明被执行人的财产。然而，从实践来看，有的法院忽视了对被执行人财产状况与履行能力的审查，不管被执行人有无履行能力，只要其没有履行生效法律文书的义务，就将被执行人的信息公之于众。失信被执行人名单制度“异化”为被执行人名单制度，不仅影响到信用惩戒这一预期功能的发挥，而且还可能侵害被执行人的合法权益(如隐私、名誉)，严重影响其生产与生活，反而引发“执行乱”。

　　(五)启动失信被执行人名单的程序缺乏统一的标准。依据《若干规定》第二条，法院既可以依申请执行人的申请，也可以依职权来决定公布失信被执行人的信息。而在执行实践中，有的法院对送达执行通知后仍不履行义务的被执行人，直接将其依职权纳入失信被执行人名单，有的法院则要求申请人以书面形式申请将不履行被执行人列入失信被执行人名单。

　　(六)公开失信被执行人信息的方式有欠规范。有的法院将失信被执行人名单公布在商业中心的滚动电子屏幕上，公布地点比较随意;有的将当事人的照片公布出来，可能侵害被执行人的肖像权，可能导致被执行人的个人信息被不当泄露，造成损害。

　　(七)是撤销失信被执行人名单的周期较长。现行的失信管理系统由最高人民法院统一管理，失信被执行人名单信息的发布和撤销均由最高人民法院的服务器统一进行，由于失信被执行人名单的数量巨大，发布和撤销失信被执行人名单耗时较长。由此产生债务人履行义务之后要求及时撤销名单与人民法院难以及时满足这一合理要求之间的矛盾。

　　六、对失信被执行人名单制度的完善建议

　　(一)强化社会失信信息的共享

　　目前由于我国受条块分割的管理体制影响，各部门的信用信息非常分散，未能形成很好的传递和共享机制。各职能部门之间对于执行失信行为的位阶认识还有一定的差距，再加上法律和法规的相对匮乏。致使相关部门在得到被执行人的失信信息后不能及时地采取严厉处罚措施，从而使威慑机制的作用大打折扣。因此，充分共享社会失信信息，缓解信息不对称的局面，彻底击碎失信者的侥幸心理。社会信用体系以信用信息数据库为依托，法院在执行过程中能够收集到大量失信债务人的信息。建议将该系统实现与银行、税务、质检、公安、司法、海关等部门和各类行业协会等自律组织之间的信用无缝信息链接.最终形成全面及时有效的社会信用信息库。

　　(二)健全相关配套制度

　　失信惩戒制度本身是建立在执行过程中的制度。失信惩戒制度作为执行威慑制度中的一部分，也即是与其配套实施的相应制度。失信惩戒制度的出发点与立足点是其他执行威慑制度没有涉及过的信用评价方面，所以在执行过程中，失信惩戒成为一个较为独立的全新的制裁措施，需要相应衔接。但是基本上与已有的其他执行制度的衔接就体现在已有的《执行决定书》中加入关于失信名单的通知，故须完善执行程序中的信用配套，并建立健全合理的失信名单平台的公示准入制度和退出删除制度、救济保障制度，规范系统操作程序。明确被执行人权益与公共利益之间的界限并予以平衡,即对公开制度进行严格限制,对被执行人权利的救济渠道等进行充分地考虑,最大限度地降低公开对被执行人权利的侵犯。重视被执行人权利的保护问题,并将被执行人额外利益的牺牲控制在一定限度内。

　　(三)加强与政府部门等的联系，形成联动机制

　　需要全社会合力构筑共防共治信用体系，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。”信用缺失是目前社会经济发展中突出的“软肋”，要加大力度加快诚信体系建设，由政府加强领导，各相关职能部门加强配合、各司其职，全面科学地规划诚信体系建设工作，切实改变失信企业和失信个人的失信成本过低问题，让失信者付出高昂代价，真正起到震慑作用。加强与地方政府、有关行政部门、银行、知名酒店、高级消费场所等企业联系，共同制定、落实好限制措施的可行办法，形成高效的联动机制。