中国理论界在上世纪90年代末开始对服务行政给予更多关注,并推动服务型政府建设成为执政党的施政理念。2002年召开的党的十六大第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项内容。2005年《政府工作报告》中提出“努力建设服务型政府,创新政府管理方式,寓管理与服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务。”2006年10月,党的第十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中进一步明确要求“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。”2007年党的十七大报告中再次强调加快行政管理体制改革,建设服务型政府。
尽管社会普遍认可服务型政府的明确提出体现人民主权国家的性质,彰显政府以人为本的行政价值观,但是实现服务型政府的路径在哪里,服务行政和法治政府的关系如何,服务行政的行为方式是什么等问题成为决定中国行政管理体制改革和政府职能转变方向的重大理论问题。中国人民大学莫于川教授带领一个青年学者团队撰著的《柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角》一书,尝试对上述基础性问题进行回应。
柔性行政方式
的基础是服务行政
服务型政府的本质,是“社会本位、民众本位”,在决定政府该管什么不该管什么时,首先要看社会和人民是否需要,并以此作为确定政府职责和功能的依据。政府在制定政策、实施管理、提供服务中,都应从公共性角度来考虑。政府是最重要的公共权力载体,理应成为社会公共利益的代表和社会秩序的维护者,并通过提供公共产品来行使行政权力,实施积极的公共管理,以公众需求和经济社会发展需要为导向,确定提供公共物品及其优先顺序。
从管理型政府向服务型政府的转变,一方面要摒弃全能政府的观念,继续推进政府职能转变,促进政企分开、政事分开,在经济领域强化政府对市场的宏观调控,在社会领域强化政府的公共服务功能。另一方面,要确定公共服务的内容,需要科学界分政府和市场在不同领域的功能。在公共服务均等化的目标下,需要研究不同公共需求产生的原因,根据政府和市场在满足公共需求上的特点,进而明确政府所应当承担的责任性质、程度和实现方式。
首先,一个前提性问题是合理界分秩序行政和给付行政的边界。秩序行政是国家运用行政权力,干涉和限制人民自由权利的行使,以制止侵害他人权益的行为,维护社会秩序,保证国家安全,表现为处罚、强制、征收等负担性行政行为。给付行政则是通过供给、支付、保障、救助等授益行政行为方式,提供公共服务、增进国民福利。秩序行政和给付行政具有不同的价值取向和方式手段,具有独立的存在价值,是任何政府不可或缺的途径。
无论是实行计划经济还是市场经济,秩序行政和给付行政都广泛存在,关键问题是合理界分两者的边界和恰当选择行为方式。随着市场经济的发展,市场的缺陷也日益明显,由于政府监管不到位造成的食品质量安全、公共安全事件层出不穷,在一定程度上说明在发展给付行政的同时,不能忽视和放弃秩序行政,否则政府将被市场俘获,社会秩序难以维系。要警惕当前社会中认为服务型政府的理念排斥秩序行政,主张以给付行政代替秩序行政的错误看法。制止危害社会的违法行为也是政府存在的理由之一,为治理市场乱象,不仅不能削弱秩序行政,在某些领域应当加强政府监管,惩处违法行为,维护社会秩序,也是为人民服务。
其次,非强制性方式的运用优先于强制方式的运用。行政方式的变化必然与法制和社会的发展相适应。传统意义上认为,行政权是国家权力的一种,所以行政的过程就是行使国家权力的过程,这也就意味着必然有国家的强制力作后盾。然而,随着法制的发展,国家的角色发生了变化,由原来的指导者、管理者变成了服务者。
同时,由于行政领域的扩大和公法范围的变化,公共服务理念和公共服务的方式也随之发展,行政方式因之呈现多元化趋势。行政机关的行政手段逐步由刚性、强制向柔和、弹性转变。基于服务理念,政府在有多种方式可以选择,并且都能达到同样的行政管理目标时,应当优先选择非强制性方式。
柔性行政方式
法治化是发展趋势
“坚持以人为本,坚持行政民主观和科学发展观,积极采用高新技术,注重探索方法创新,做到柔性管理、高效管理,这是行政管理革新的基本方向。”
《柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角》一书充分肯定柔性行政方式的发展是社会法治发展的必然要求,符合社会发展的客观规律,是我国建设法治政府、服务型政府的必然产物,同时也敏锐地注意到由于柔性行政方式兴起于社会转型期,客观上服务行政制度供给存在缺失或者不足,秩序行政仍然是左右政府治理模式的主导力量。柔性行政方式在运用过程中存在与传统行政法治理念相冲突的现象并不鲜见。这种状况也在一定程度上造成很多行政管理革新的举措在现实中饱受争议。
同时,莫于川教授在高度肯定柔性行政方式代表行政法民主、科学、高效的发展方向的同时,也清醒地看到柔性行政方式普遍存在法制化程度低、法律关系性质不清、行为主体权责不明、行为程序不规范、监督救济不健全等现实问题,制约柔性行政方式积极作用的发挥。对此,莫于川教授明确提出要依循行政法治原则,从观念、规范、制度等诸方面采取有效措施妥善解决,逐一分析并讨论了包括行政指导、行政计划、行政契约、行政服务、行政给付、行政资助、行政奖励、行政采购、行政经营、行政协调、行政调解、行政道歉共计12种一系列柔性行政方式,通过实证和比较的方法,深入分析各自行为特点、功能和局限性,及其形成背景、现实需要、积极成效与存在问题,并对将这些柔性行政方式纳入法治化轨道的基本路径进行了富有针对性和建设性的探讨。 责任编辑：guanliyuan4
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