第十五期天道法律智库沙龙在京举行

由北京天道法律咨询事务所主办的第十五期天道法律智库沙龙于2021年6月12日在京举行。来自中纪委国家监委退休领导、军事法院原法官、资深律师、政法院校专家学者等十多名法律界人士参加活动。本期沙龙的主要内容是针对国家监察委公布的《监察法实施条例征求意见稿》进行修改。专家们经过一周多的时间对《监察法实施条例征求意见稿》的研读，共提出修改意见80多条，修改79处，并用不同颜色的字体标注为建议修改或者增加的内容，同时说明了修改的理由。

大家认为，通过对《监察法实施条例（征求意见稿）》进行讨论、修改，也是一次很好的普法教育活动和难得的学术交流机会。北京天道法律咨询事务所主任李笑天将各位专家修改的稿件进行汇总，对个别有不同意见的修改内容抽出来大家当面讨论。

提出修改建议的内容包括“依法用权、依法行政、合规用权”，充分保障相关人员的人身权、“健康权、生命权”（民法典规定的三大民事权利）；在有关教育、警示、训诫条款，有负责基层矛盾调解和行政诉讼的法律工作者建议，对官僚主义表现严重的公职人员应该施行“训诫制度”，监察机关应该对群众反映工作态度恶劣、不虚心接受群众批评并两次以上被举报的公职人员出具《训诫书》，这样的监督效果会比“批评与自我批评”温和的“第一种形态”更加有监督、促改效果。针对条例中“超过犯罪追诉时效”的条款，有专家建议修改为“超过刑事追诉时效”，因为根据我国刑法规定，未经法院判决均不得认定有罪。

  针对利用影响力受贿罪管辖的权力来源问题提出修改意见。根据《监察法》第三条的规定，监察机关的监察对象是所有行使公权力的公职人员。而在实践中，利用影响力受贿罪的犯罪主体未必是行使公权力的公职人员，也可能是公职人员的近亲属，这些人不掌握公权力，自身也不是公职人员，不一定是被监察对象。《条例》第二十六条，将利用影响力受贿罪列入管辖范围，其管辖依据应有明确的权力来源。

  针对基层职务犯罪举报案件受理难问题，有专家建议在第六条增加如下内容：“监察机关应该设立专门窗口接待群众来访和受理群众举报案件，保障宪法赋予的公民检举举报的权利，任何组和个人不得以任何理由阻挠群众举报。对群众举报违纪违法公职人员有事实证据的举报材料监察机关必须接受和登记，受案登记后应该给举报人书面回执，并告知举报人如果提供虚假举报材料，需要承担相关民事与刑事法律责任。”

针对监察工作监督问题，第二十一条建议增加的内容有：“监察机关根据重点监督领域和重大监督事项，不定期举行由人大代表、政协委员、民主党派代表、司法人员、审计师、会计师、统计师、专家学者、社团工作者、人民监督员和媒体记者参加的监察监督工作通气会。满足人民群众对监察监督执法工作的知情权。”

  针对徇私舞弊违法犯罪问题，建议在第二十九条 “涉及招收公务员、学生、徇私舞弊罪”的内容，增加“招兵入伍”内容和“冒名顶替罪”。

  为了强化监察法的事前监督功能，第三十六条 监察机关根据监督、调查结果，建议增加“根据与其岗位职能相对应的《权力清单》制度，发现监察对象所在单位在廉政建设、权力制约、合规用权监督管理......”，突出在各级公职人员行使公权力时普遍推行“权力清单制度”，这项制度在浙江、河北、江西等地试点七八年，已经取得了良好的降低权力腐败发案率的效果，而且还对当地政治生态、政府机关效率、和谐干群关系、降低信访数量、降低维稳成本、改变社会风气等诸多方面产生了明显的积极影响。

  关于监察对象，第四十二条对监察法第十五条第五项所称基层群众性自治组织中从事管理的人员进行了具体细化，是指该组织中的下列人员：（三）协助人民政府从事行政管理工作的人员，包括从事救灾、防疫、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理......建议增加“城管、治安、卫生、政府委托拆迁、维稳（截访）人员”。众所周知，这些年来媒体上曝光率最高的就是这几类协助政府工作又没有政府公务员编制的职业岗位，把他们纳入监察法监察范围，有利于提高这些岗位人员的法律意识和综合素养，也减少因他们的违法违规行为带来的大量干群矛盾和信访案件。

  涉及政府委托或者临时活动、项目借用、借调、抽调的人员，条例第四十三条第（四）款，“在依法组建的评标委员会、谈判小组、询价小组、”，还应该建议增加“政府主办文体节会商贸活动组委会、政府科研项目课题组、政府资助项目评审专家组、拆迁项目领导小组”中代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体临时履行公共事务组织、领导、管理、监督等职责的人员。因为在政府临时机构或者活动中临时行使公权力的人也具有人财物的支配权，纳入监察委监督范围，避免这些领域滋生腐败。

关于监察机关案件管辖问题，条例第四十八条规定，（一）管辖有争议的；（二）指定管辖有利于案件公正处理的。建议增加第（三）款：“被监察调查对象在当地裙带关系复杂或者对举报人有打击报复行为的案件由上级监察机关指定异地管辖。”增加这一条，可以解决县乡（镇）村盘根错节、复杂的人情社会关系的干扰，及时查处基层党员干部违纪违法案件。

  六十二条，对于认定职务违法行为证据确凿的标准，其最后一条规定的内容是，“综合全案证据，所认定事实清晰且令人信服”，“令人信服”属于软性标准，办案人员不好把握，建议修改为“事实清楚、证据确凿”。

  同时，建议把刑事诉讼、民事诉讼的证据的三个基本原则写入监察法实施条例，具体表述为“定案证据符合真实性、合法性、关联性原则”。

  对于调查人员采用暴力、威胁以及非法限制人身自由等问题，条例第六十五条规定，“使人遭受难以忍受的痛苦而违背意愿作出供述、证言、陈述”。“遭受难以忍受的痛苦”不属于法律用语，属于描述性文学语言，其反义语是“遭受可以忍受的痛苦”，对于审查调查人员而言，表述模糊，弹性太大，证据收集、认定、采纳的合法性尺度不好把握。“前款所称暴力的方法，是指采用殴打、违法使用戒具方法或者变相肉刑的恶劣手段”，建议增加冷暴力违法取证的行为限制，“包括不让饮水、吃饭、睡觉、强光照射和强制固定动作等冷暴力手段”。

  针对审查、调查、搜查程序，第八十三条规定，讯问应当个别进行，调查人员不得少于二人。这里涉及监察法执法程序问题，参照其他法律的执法程序规定，建议增加“调查人员应当向调查对象出具监察员有效证件”的程序性规定。

  关于对举报人人身安全的保护问题，第九十条第二款规定，监察机关对收到威胁的举报检举人可以采取以下一项或者多项保护措施：建议增加“向被保护人发出《保护令》，派遣专门安保人员，其安保所产生的费用由监察机关承担”的规定。

  第一百零二条第三款，还有其他条款多处采用“及时”的时间模糊表述，建议规定具体的时间，比如“在三日内、十天内、十五天内”等，避免用“及时”作为软性标准导致一些案件在调查审查中拖延时间或者办案人员不作为、慢作为、懒作为。

  关于案源登记与受案，第一百六十八条，监察机关应当对问题线索归口受理、集中管理、分类处置、定期清理。建议增加：“监察机关应该设立专门窗口接待群众来访和受理群众举报案件，任何组和个人不得以任何理由阻挠群众举报。对群众反映违纪违法公职人员有事实证据的举报材料必须登记，受案登记表作为回执反馈给举报人，举报人在案例审结之前负有保密义务。监察人员应该告知举报人提供虚假举报材料需要承担相关民事与刑事法律责任的后果。”这个修改目的是为了解决长期以来存在的群众举报接待不受理、受理不给手续或者受理后长期得不到立案查处等老大难问题，这方面法律规定越是具体越是有利于监察法的落地执行，还可以大量减少群众重复信访案件，同时减轻地方政府维稳工作的压力。

  专家组还建议，对群众举报职务犯罪应该参照税法等法规，增加奖励制度，比如按照举报查证、审判认定犯罪事实并为国家挽回经济损失金额的1-3%给予举报人奖励。这样可以充分调动广大群众举报公职人员违纪违法的积极性，从而为国家挽回更多的经济损失。这样，不仅有利于监察法的落地实施和更多案件得到及时查处，更有利于实现习近平总书记在十九大报告中提出的“不敢腐、不能腐、不想腐”的目标，形成“海晏河清，朗朗乾坤”、风清气正的政治生态和社会风气。